Организационно-правовые основы прокурорского надзора в РФ

В соответствии с положениями, нашедшими свое отражение в ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, был закреплен один из наиболее существенных и важных принципов в соответствии с которым ведется речь о наличии верховенствующего статуса как Основного закона страны, так и иных федеральных законов в пределах существующей территории Российской Федерации. Наличие подобного верховенства гарантирует единство, согласованность и стабильность всей существующей правовой системе . Его можно обозначить как законодательно закрепленное требование и принцип о том, что в любом случае необходимо, чтобы положения Конституции Российской Федерации и положения, принятых в соответствии с ней федеральных законов, которые не противоречили бы Конституции Российской Федерации, гарантировали верное, четкое, а также непрерывное и беспрестанное соблюдение положений указанных нормативно-правовых актов, их реализацию и претворение в практической деятельности. Применительно к Прокуратуре Российской Федерации, данные положения находят свое отражение в обязанности неукоснительного подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также Генеральному прокурору.
Нормы, нашедшие отражение в тексте ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» пронизаны положениями о том, что первостепенное значение реализуемой данными органами деятельности состоит в том, чтобы гарантировать и обеспечить защиту прав и свобод человека и гражданина. В данном контексте нужно также сказать, что осуществление прокурорского надзора имеет значительное влияние на сфере обеспечения защиты прав граждан совершенно в различных областях. Например, в сфере защиты прав граждан на труд, прокурор может опротестовать незаконно вынесенные приказы работодателя. Кроме того, органы прокуратуры имеют право вносить представления, а также возбуждать как гражданские, так и уголовные дела. Наряду с этим, прокуратура призвана вести борьбу за соблюдение и защиту интересов, как общества, так и самого государства, деятельность которого направлена на служение человеку и обществу .
Деятельность органов прокуратуры направлена на осуществление контроля и надзора за соблюдением и исполнением законов нашей страны.
В настоящее время отсутствуют единые, однозначные подходы к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти. Это связано в первую очередь с тем, что согласно Конституции Российской Федерации, а в частности в соответствии с положениями ст. 11 Конституции Российской Федерации среди органов государственной власти прокуратура не значится. В то же время, несмотря на то, что положения об органах прокуратуры в тексте Конституции Российской Федерации отражены в главе 7 «Судебная власть и прокуратура», согласно положениям ст. 129 Конституции Российской Федерации в рамках которой содержится определение основных особенностей правового статуса органов прокуратуры не идет речи о том, какая именно связь и каким образом прослеживается между судебной властью и органами прокуратуры. Также в соответствии с положениями ст. 129 Конституции Российской Федерации не закреплены положения о правовой природе органов прокуратуры.
Регламентируя основные вопросы деятельности прокуратуры, в частности отражая их компетенцию, организацию и порядок деятельности, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не отражает положений о том, какова государственно-правовая природа, а также о том, каково место, уровень прокуратуры в системе органов государственной власти.
В связи с изложенным, не является удивительным тот факт, что в настоящее время среди ученых существуют несколько точек зрения и целый ряд подходов к определению правовой природы органов прокуратуры и ее месте в системе органов государственной власти.
Все имеющиеся позиции относительно характера правовой природы органов прокуратуры условно можно разделить на два главных подхода:
- в соответствии с положениями первого подхода, следует иметь в виду, что прокуратура наряду с тем, что она принадлежит одной из общепринятых ветвей власти, в то же время органы прокуратуры составляют независимую и самостоятельную ветвь власти;
- согласно второму подходу не следует относить прокуратуру к какой бы то ни было ветви власти и необходимо принимать во внимание тот факт, что прокуратура не образует независимую и самостоятельную ветвь органов государственной власти, но при этом ей отведено особое место в системе государственных органов. Такие ученые как Е. И. Козлов, О. Е. Кутафин, а также М.В. Баглай, А. Л. Протопопов, и ряд других придерживаются указанной точки зрения .
На основании всех вышеизложенных позиций, нужно сказать о том, что несмотря на формальную и внешнюю аргументированность каждой из перечисленных точек зрения, почти каждая из них имеет определенные недостатки, которые выражаются в следующем: не существует аргументов, носящих нормативно-правовой характер, зачастую данные точки зрения вступают в непосредственное противоречие с действующими положениями Конституции Российской Федерации; зачастую ученые при определении места органов прокуратуры указывают наличие ее надзорной функции, в то время как фактически данный орган обладает целой совокупностью функций по мимо надзорной; отнесение данными учеными органов прокуратуры к той или иной ветви власти происходят в основном с приятием во внимание лишь какого-то одного признака органов прокуратуры без изучения всей совокупности признаков данных органов.

1.2. Содержание и функции прокурорского надзора

Прокурорский надзор - это специфический вид государственной деятельности, осуществляемый от имени Российской Федерации, специально созданными для этого органами прокуратуры.
«Другие контрольно-регулирующие функции государственных органов более узкие (ведомственные). Это главная отличительная черта прокурорского надзора, потому что она комплексная. Права и обязанности, возложенные на прокурора для осуществления его полномочий, принадлежат исключительно ему и не могут быть переданы какому-либо другому государственному органу» .
«Прокурорский надзор распространяется на все сферы общественных отношений. Он распространяется на деятельность как правоохранительных так и иных контролирующих органов. Следует подчеркнуть, что надзорные полномочия прокуроров закреплены в Законе о прокуратуре, а также в правилах других федеральных законов, а также в приказах, инструкциях и распоряжениях Генерального прокурора Российской Федерации. Задача прокуратуры Российской Федерации - установить, укрепить и поддерживать верховенство закона в стране и создать механизм, гарантирующий соблюдение прав, свобод, интересов гражданина, общества и государства в целом» .
«Прокурорский надзор выражает собой специфический вид государственной деятельности, который направлен на установление и обеспечение режима законности в стране, обеспечение соблюдения положений Конституции, охрану прав и свобод граждан, поддержания правопорядка в стране» .
Прокурорский надзор неоднороден по своему характеру и затрагивает очень большую сферу общественных отношений. Он подразделяется на отдельные отрасли, закрепленные в Законе о прокуратуре .
Для практики прокурорской деятельности необходимо законодательное закрепление отраслей прокурорского надзора. Разграничение надзора по отраслям позволяет выделить наиболее значимые направления и конкретизировать деятельность прокуратуры в целом. Также это обозначает четкую организацию работы, что исключает дублирование функций прокуроров. Разграничение прокурорского надзора обеспечивает оптимальную организацию управления в системе органов прокуратуры.
Закон о прокуратуре определяет объекты, предмет и полномочия прокурора, применительно к каждой отрасли прокурорского надзора.
Главная функция прокуратуры – надзор за исполнением действующего законодательства.
Прокурорский надзор осуществляется по нескольким направлениям. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен в следующих разделах работы.
В наше время в стране выстроена трехуровневая система органов прокуратуры - Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов и районов.
В соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в пределах Генеральной Прокуратуры Российской Федерации были сформированы и функционируют управления (отделы) в федеральных округах, руководство над которыми, а также контроль и надзор за их деятельностью осуществляется со стороны заместителей Генерального прокурора Российской Федерации и органов прокуратуры на территориях, включенных в состав каждого федерального округа .
В составе перечисленных прокуратур могут быть сформированы также особые коллегии, управления и отделы. Начальники управлений и отделов на правах управлений считаются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов Федерации или приравненных к ним прокуроров.
В этих прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений .
«В рамках системы органов прокуратуры принято выделять наличие таких связей между всеми элементами структуры, которые могут быть как по вертикали, которые осуществляют организацию внутреннего управления системой в зависимости от подчиненности, так и по горизонтали, которые осуществляют организацию взаимодействия равнозначных органов и подразделений внутри системы, а также с другими органами и системами» .
В то же время нужно иметь в виду, что в общем виде и горизонтальный и вертикальный типы взаимосвязей обеспечивают функционирование линейной и функциональной структуры построения органов прокуратуры Российской Федерации.
Значение и суть организации и становления линейной структуры состоит в том, что посредством нее происходит построение целого аппарата управления в состав которого включаются взаимоподчиненные органы и подразделения. Основное же значение заключается в том, что каждый работник прокуратуры линейным образом подчинен лишь одному руководителю и его связь с вышестоящими органами и руководителями осуществляется лишь посредством него. Однако и данный линейный руководитель со своей стороны обязан нести полную ответственность за деятельность всех тех органов и подразделений, которые находятся в его непосредственном подчинении .